常雁：主要发达国家外资审查最新趋势分析

　　近年来，各国政府出于对国家安全和公共秩序的考虑，逐步引入、加强或寻求加强对外国直接投资（FDI）审查制度。特别是新冠疫情和俄乌冲突后，许多国家意识到其国内经济的脆弱性，先后推出新的政策或修正案以审查外国投资，监管范围和执法力度出现了“历史上前所未有”的增势。

　　随着外商直接投资监管的不断发展，各主要发达经济体对外商投资对本国产业、技术、数据、资源和财富安全的敏感度不断提升，叠加地缘政治博弈的推动，主要发达国家外资审查呈现诸多新趋势，值得关注。

　　一、中国投资仍是外资审查执法的重点

　　近年来，外国直接投资审查执法和立法活动的演变主要集中在对中国投资的担忧上，且“中国因素”往往是发达国家强化外资审查的驱动力。

　　在美国，经外国投资委员会（CFIUS）审查后，美国总统发布命令阻止或解除的大多数交易都涉及中国投资者或与中国有重要联系的投资者。如，2018年，CFIUS建议总统阻止博通收购高通，原因是“担心收购削弱高通竞争力，使华为等中国公司在5G标准制定方面的影响力扩大，从而威胁美国的国家安全”；2020年3月6日，美国总统发布命令，以国家安全为由，阻止北京中长石基信息技术公司收购美国云系统信息科技公司StayNTouch。

　　在德国，中国美的集团于2016年收购工业机器人开发商和制造商库卡的交易案，成为德国外资审查制度的转折点，开创了德国关于为何应该强化外资审查和监管的公开辩论的先例。这也使德国外国直接投资审查制度不断收紧，德国外资监管机构的干预也将中国投资者作为重点对象。如，2022年4月27日，德国政府以公共安全问题为由，阻止了中国谊安医疗系统股份公司（Aeonmed）收购德国小型呼吸机制造商禾珥医疗（Heyer Medical AG）；2023年6月19日，中国远洋运输公司（COSCO）历时两年，完成最终投资审查程序，收购汉堡港Tollerort“福地”集装箱码头24.99%的少数股权（最初计划收购35%的股权），并被禁止拥有战略否决权和任命董事会成员的权利。特别是，中远集团投资案引发了一场关于德国再次收紧外国直接投资制度的辩论。

　　在英国，2017～2020年，英国“公共利益干预”制度下的许多决定几乎都涉及中国投资者。如，英国政府干预了中国海能达通信股份有限公司对赛普乐（一家为英国紧急服务部门提供通信网络服务的提供商）的收购。虽然该交易最终获得批准，但必须承诺确保敏感信息和技术受到保护，并确保服务供应和维护的连续性，且还需同意至少任命一名英国公民作为董事会成员。英国《国家安全与投资法》（NSIA）生效以来，中国投资仍是英国外资监管的重点。如，2022年7月20日，英国政府以国家安全为由，阻止曼彻斯特大学向北京无限视觉科技有限公司出售视觉传感技术；同年8月，英国政府阻止了中国香港超橙控股有限公司收购英国EDA软件公司Pulsic Ltd；12月，英国政府阻止中国公司SiLight收购英国集成电路设计公司HiLight Research，等等。

　　二、加严对所有投资者的审查正成为常态

　　尽管近年出台的外国直接投资审查制度普遍比较关注中国投资者，但“中国”绝不是外资审查的唯一目标。当前，全球各主要发达国家和地区趋向对所有投资者（无论其来源）都进行更加严格的外资审查。大多数外国直接投资审查制度首先会以法律的形式规定对本国技术及制造能力的保护，而非关注投资者的特定来源。因此，各主要发达国家的外资审查制度普遍适用于所有“外国”投资者。

　　各国关于外国投资者的界定有所不同。

• 　　首先，对国防等特别敏感行业投资的审查，往往会针对所有非本国的投资者。
• 　　其次，部分国家选择以较低的门槛对国有或国家控股实体的投资进行审查。如，西班牙相关法律规定，由政府直接或间接控制的实体进行的投资，无论涉及哪个行业，都必须接受强制审查；英国要求对17个核心行业的任何投资者（包括来自英国本土的投资者），在获得超过25%的权益后必须接受审查。

　　各发达国家和地区的投资审查案件数据也从某种程度上反映出，外资审查主体范围不断扩大，甚至更多来自盟友国家的投资者不断成为被审查对象。根据欧盟委员会最新发布的第三份《外国直接投资审查年度报告》，17个欧盟成员国根据《外国直接投资审查条例》提交了共计423份案件通报，其中主要来源地为美国、英国、中国、日本、开曼群岛和加拿大。根据美国CFIUS年度审查报告，2022年，CFIUS共审查了440份投资交易申报（包括正式申报和简易申报）：来自盟国的投资者一般多适用简易申报程序，其中，来自加拿大的投资者最多，其次为日本、德国、韩国和新加坡；而在适用正式申报程序的申报中，来自新加坡的投资者最多，其次为中国和英国。

　　新日铁收购美国钢铁案，也是美国不问投资者来源强化外资审查的典范。2024年3月14日，拜登针对新日铁收购美国钢铁发表声明称，美国钢铁“保持美国所有和国内经营至关重要”，这暗示了美国政府拒绝新日铁的收购行为，凸显了美国保护主义占据主流。

　　三、外资审查的行业范围不断扩大

　　传统上，外国直接投资审查制度多侧重于针对敏感的行业部门，如国防和关键基础设施的审查。但随着各主要发达国家对“国家安全”概念的界定不断扩展，外资审查的行业范围也随之扩大，目前已经超出了传统审查范围，涵盖了人工智能、通信和先进技术、医疗保健、纳米技术、媒体、粮食安全和水资源等各个领域。

　　例如：

　　澳大利亚于2021年1月1日生效的《1975年（联邦）外国收购与兼并法》修正案，引入了应予通报的和可审查的国家安全行为的独立概念。修正案规定，“国家安全商业（national security business）”包括涉及国防或情报服务的澳大利亚实体和企业、电信运输服务提供商、以及拥有或经营“关键基础设施”资产的实体。而根据《2018年关键基础设施安全法》的规定，“关键基础设施”已从最初的只包括电力、天然气、水和港口，扩展至通信、数据存储和处理、金融服务、供水和污水处理、能源、医疗及医疗保健、高等教育和研究、食品和杂货、空间技术、运输、国防工业。

　　美国“国家安全”概念的演变导致了美国外资审查制度的重大变化。美国于2018年通过《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），进一步扩大了CFIUS的审查范围，将外国对涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据的美国企业的投资纳入其中，且首次要求对涉及上述行业领域的投资必须遵守强制备案要求。2022年9月15日，美国总统拜登签署第14083号行政命令，强调CFIUS在审查外国交易时应适当考虑以下国家安全风险因素：（1）该交易对美国供应链弹性及国家安全的影响，涉及领域包括微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源、关键材料等；（2）该交易对美国国家安全相关领域的技术领先地位的影响；（3）受影响领域的整体投资趋势以及过去投资累计效果；（4）国家安全的数据和网络安全的影响。

　　英国《国家安全与投资法》（NSI）于2022年1月4日生效，标志着英国完成了对外国投资机制的全面改革。根据NSI的相关规定，英国政府一旦对交易会构成“国家安全”风险产生合理怀疑，就可以主动介入（Call-in）审查该交易。特别是，英国专门对“强制申报”行业做了详细规定，共涉及17个行业，分别为：先进材料、先进机器人、人工智能、民用核技术、通讯、计算硬件、政府的关键供应商、密码认证、数据基础设施、国防、能源、军民两用物项、量子技术、卫星和空间技术、应急服务供应商、合成生物学、运输。上述17个行业需要遵守强制申报要求，并须经过英国商业、能源和工业战略部（BEIS）国务大臣的批准，否则交易无效。

　　近年来，随着地缘政治问题的不断涌现，致使美欧等发达经济体的国家安全方针不断变化，而新冠疫情和俄乌冲突更是引发了人们对基本商品、能源和供应服务的担忧，外资安全审查作为一种战略工具也随之不断调整。2020年，日本扩大了外资审查制度的范围，将“与严格管控的医疗器械相关的制造业”纳入其中；同年，意大利修订“黄金权力法案”，外资审查范围从人工智能、半导体、军民两用技术等敏感领域扩大至食品、金融、保险和医疗领域；2021年，加拿大发布新的《关于投资的国家安全审查指南》，强化对涉及敏感个人数据的投资者的审查……

　　四、触发外资审查的门槛不断降低

　　目前，诸多发达国家通过降低触发外资审查的交易金额或外资参股比例等，来实现对外国投资的更严格的审查。

　　例如：日本自2020年6月7日起，对与国家安全相关的一系列受监管行业的日本上市公司的外国投资的通知和交易前批准门槛从10%降低至1%。澳大利亚于2020年因新冠疫情而采取临时措施，将《1975年（联邦）外国收购与兼并法》规定的审查门槛降至0澳元，虽然该门槛已于2021年1月1日起取消，但值得注意的是，0澳元的门槛目前仍适用于涉及国家安全交易的审查通报（也就是说，只要投资涉及国家安全类实体或行业，不论金额多少，都要接受审查）。法国发布的外国在法投资第2023-1293号政令于2024年1月1日生效，将触发审查的外资持有上市公司股比门槛由25%永久降至10%。

　　特别是，部分发达国家专门针对国有或国家控股实体适用更低的审查门槛。如，在西班牙，被认为由政府直接或间接控制的公司的投资，无论涉及哪个行业，都必须接受强制外资审查程序。在加拿大，《加拿大投资法》对投资申报门槛做了差异化规定，如，加拿大2024年最新公布的净收益审查投资门槛中，世贸组织成员国非国有企业的私人投资者，投资申报门槛按企业价值计算为13.26亿加元，而世贸组织成员国国有企业投资者，投资申报门槛按资产账面价值计算为5.28亿加元。

　　五、外资审查正突破传统 开始审查“对外投资”

　　目前，以美国为首的发达国家越来越担心在没有充分的政府审查的情况下，本国技术会通过对外投资流入国外。外资审查正在突破传统审查“对内投资”的限定，开始审查“对外投资”。如果“对外投资”审查制度在更广泛的范围推广适用，则可能会大大增加跨境交易的复杂性。

　　2023年8月9日，美国总统拜登签署《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》，禁止“美国人”投资中国某些敏感技术领域，阻止美国资本和专业知识流向中国或中国企业，阻断美国资本和技术通过投资方式用于开发或可能参与开发中国军事现代化的相关技术。

　　顺应这一趋势，欧盟委员会于2024年1月24日出台“欧洲经济安全一揽子计划”，其中包括修订外国直接投资审查规定，规范对外投资，以防止敏感技术转移。

　　英国首相苏纳克，也曾就美国限制美企投资中国经济关键领域的限制政策表示，英国也正在积极讨论，可能会效仿美国，对英国公司在中国的投资实施更严格的限制。

　　六 、结语

　　虽然全球各国政府都在强调其将不断完善营商环境，吸引更多外国直接投资。然而，近年来，各主要发达国家对外国直接投资的管控和监管变得愈加严格，引入新的外资审查制度和修改现行法律的国家的数量一直在稳步增长，甚至以牺牲外资流量为代价。

　　虽然FDI执法的重点传统上是国防和关键基础设施，且更注重对特定国家（如中国）投资者的审查，但随着国家安全概念的不断发展，FDI执法的范围不断扩大，全球所有投资者当前都面临着更严格的FDI审查，同时，触发外资审查的门槛不断降低，外资审查的行业范围也已超出了传统范围，涵盖了人工智能、通信和先进技术、医疗保健、纳米技术、媒体、粮食安全和水资源等各个领域。尤其是，在美国的示范效应下，外资审查正在突破传统审查“对内投资”的限定，开始审查“对外投资”。可以预见，在地缘政治博弈加剧的大背景下，“外资审查”将成为发达国家“发展自我，遏制竞争对手”的重要政策工具且日趋复杂化。

　　当前专门的外资审查制度主要由发达国家制定，随着大国对外资加严审查的趋势日渐加强，发展中国家的外资审查制度也纷纷效法。甚至大国对周边国家外资审查制度还起到推波助澜的作用，如美国就正在推动墨西哥加严外资审查制度的建立，以阻止中国汽车企业投资墨西哥。随着外资审查制度变得更加广泛和全面，适用规则的复杂性、监管部门自由裁量权的扩大、以及该制度本身所固有的缺乏可预测性的缺陷，外资审查制度将成为外国投资的重大障碍。正如联合国贸发会议报告所言，当务之急，是在维持主管部门适当水平的监管自由裁量权，以应对国家安全和技术进步所带来的挑战，与确保外国投资者可接受水平的法律确定性和可预测性之间，找到适当的平衡。

　　来源：机工情报

　　作者：常雁，机工智库研究员